行 政 判 决 书

（2018）最高法（fǎ）行再183号

再审申请人（一审原（yuán）告、二审上（shàng）诉（sù）人）灵宝市宏福塑化有（yǒu）限责任公司,住所地河南省灵宝市五龙工业区灵函（hán）路东侧。

法定代表人马福敏，该（gāi）公司总经理（lǐ）。

委托诉讼代理人韩景隆，河南广文（wén）律师事务所律师。

委托诉讼代理人刘树斌，河南（nán）安昌律师事务所律（lǜ）师。

再审被（bèi）申请人（一审被告、二审（shěn）被上诉人）灵宝（bǎo）市（shì）人民政府，住所地河南省灵宝市金城大道中段。

法定代表人何军，该市人民政府（fǔ）市长。

委托诉讼代理人王建武（wǔ），灵宝市国土资源局工作人员。

委托诉讼代理人宋卫革，河南函谷律师事务所律师。

一审第三人、二审被上诉人灵宝市瑞华钢材预件有限责任公司，住所地河南省灵宝市五龙工业区灵函路东侧。

法定代表（biǎo）人赵宽（kuān）方，该公司总经（jīng）理。

灵宝市（shì）宏福塑化有（yǒu）限责任公司(以下简称宏福公司）因诉灵宝市人民政府（fǔ）颁发土地使用权（quán）证一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终151号行政判决，向本院申请（qǐng）再审（shěn）。本院依法对本案进行了提审，并组成由审判（pàn）员阎巍（wēi）担任审判长（zhǎng），审判员董保军、张志刚参加的合议庭（tíng），对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省三（sān）门峡市中级人民法院一审查明（míng）：2012年12月28日，灵宝市人民政府颁发灵国用（2012)第（dì）86号土地使用权证。使用权（quán）人为灵宝市宏福（fú）塑化有限责任公司，坐落灵宝市城市北区五龙工业园区老子大道东侧（cè）。地（dì）号00-02-260，面积21898.0平（píng）方（fāng）米，用途为工业用地，取（qǔ）得价格665.0万元（yuán），使用权类型为出让（ràng），使用终止日期（qī）为2060年3月31日。2013年5月10日，宏福公司与瑞华（huá）公司签订国有土地使用权转让合同，约定（dìng）：宏福（fú）公司将灵国用（2012）第86号土地使用权证记（jì）载（zǎi）的7016平方米工业用地使用权转让给瑞华公司，转让金122.78万元。2013年5月22日（rì），灵宝市国土资源局作出灵国土资（2013)116号《关于宏福公司出让国有土地使用权（quán）宗地（dì）编号00-02-260部分转让给瑞华公司的批复》，同意宏福公（gōng）司将宗地（dì）编号00-02-260的（国有土地使用证编号：灵（líng）国土资（2013)116号）出让国有土地使用（yòng）权部分转让给瑞华（huá）公司。2013年5月28日，宏福公（gōng）司（sī）和瑞华公司共同向灵宝市国土资（zī）源局提出为（wéi）瑞华公司办理宗地编号00-02-260-2出让国有建设用地使用权的变更登记申请。申请时，瑞（ruì）华公司提（tí）交了灵（líng）国土资（2013）116号批复、灵国用（2012）第86号土地使（shǐ）用权证、出让国有土地（dì）使用权转让合同书、契税完税（shuì）证、项目规划设计条件、营业执照、组织机构代码证副（fù）本复印件、灵宝市房权证北区字第××、20××67、20××68号房屋所有权证（zhèng）复（fù）印件。同（tóng）日，宏（hóng）福公司向灵宝市国土资源局提出为宏福公司办理（lǐ）宗地编号00-02-260-1出让国有（yǒu）建（jiàn）设用地使用权的变更登记申请。申请时（shí），宏福公（gōng）司提交了灵国土资（2013)116号批复、灵国用(2012）第86号土地使用权证、营业执照、组织机构代码证。2013年6月20日，灵宝市政（zhèng）府分别为宏福公司和瑞华公司颁发了灵国用（2013）第71号和灵国用（2013）第72号土地使用权证。2015年7月15日（rì），宏福公司以瑞华公司在办理00-02-260-1、00-02-260-2号宗地的变更登记时伪造（zào）项目规划设计条件书和《房屋所有权证》为由，向灵宝市国土资源局递交《更正土地使用权登记申请（qǐng）书》，要求撤销00-02-260-1和（hé）00-02-260-2的土地使（shǐ）用权变更登记，恢（huī）复（fù）00-02-260土地使用权的原始登（dēng）记。2015年8月7日，灵宝市国土资源局向宏福公司送达《不予登记告知书》。2016年1月26日，宏福公司诉至河南省三门（mén）峡市中级人民法院，以瑞华公司在（zài）办理00-02-260-2号宗地（dì）变更登记时提供（gòng）虚假材料，灵宝市政府未尽审慎审查义务为由，要求撤销灵宝市政府2013年6月（yuè）20给（gěi）瑞华公司颁发的灵国用（2013）第72号土地使用权证。庭审中，瑞华（huá）公司法定代表人承认（rèn）在办理00-02-260-2号宗地变更登记时向灵宝市国土（tǔ）资源局提供（gòng）的项目（mù）规划设计条件书和三份（fèn）房屋所有（yǒu）权证书系伪造。

一审法院认为：瑞华（huá）公司在向灵宝市人民政府所属灵宝市国土资源局申请办（bàn）理编号00-02-260-2宗地（dì）出让国有建设用地使用权变（biàn）更登记时，依（yī）法提交（jiāo）了国土资源部《土（tǔ）地登记办法》第九条第一款（kuǎn）和（hé）第三十九条规定的土地申请书、申（shēn）请人身份证明材料、土地权属来源（yuán）证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址（zhǐ）坐标、地（dì）上附属物（wù）权属证明、契税完税证、土地权利转移证明。虽然宏福公司对出让国有土地使用权转让合同书及同意出让土地使用权转（zhuǎn）让（ràng）批复的效力提（tí）出质疑，但未提供该合同及批复被确认无效或被撤销的事实根据，故无法（fǎ）认定。瑞华（huá）公司在办理变更登记时虽提供了伪造的项目规划设计（jì）条件书，但项目规划设计条件书并非（fēi）国土资源部《土地登记办法》第九条第一款和第三十九条规定进行（háng）出让（ràng）土地使用权转让变更登记所必需要提交的材料。瑞华公司在办理变更登记时提供的房屋所有权（quán）证书虽然有假，但因宏福公司对瑞华公司提供的该地块地（dì）上附属物（wù）归其所有的证据并未提（tí）出实质异议，亦未提（tí）供证据否定瑞华公司对该（gāi）地块地上附属物（wù）的所有权，故虚假的房屋所有权证书并不足以导致地上附属物权属错误，也不（bú）足以导致土地转（zhuǎn）让变更登记（jì）违法。根（gēn）据国土资源部《土地登记办法》第九条第三款“申请人（rén）申请（qǐng）土地登（dēng）记，应当如实（shí）向国土资源行（háng）政（zhèng）部门提交有关（guān）材料和反映真实情况，并对申请材料（liào）实质内容的真实性负责。”之规定，对申请人提交材料真实性的审查并非土地登记机关的法（fǎ）定义务，而且申请人所提交的虚假材料也不足以导致本（běn）案土地变更登记（jì）违法。综（zōng）上，灵宝市政府给瑞华公司颁（bān）发的灵国用（2013）第72号土地使用权证证据确（què）凿（záo）、适用法律法规正确，符（fú）合法定程序（xù）。依照《中华（huá）人民共和国行政诉（sù）讼法》第（dì）六十九条之规定，该院于2016年6月29日作出（2016）豫（yù）12行初12号行政判决，驳回灵宝市宏福（fú）塑化有限责任公司的诉讼请求。

宏福公司不服，提起上（shàng）诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

二审法院认（rèn）为：2013年5月10日，宏福公司与瑞华公司签订国有土地使用权（quán）转让合同系其真实意思（sī）表示；2013年5月（yuè）28日，宏福公司与瑞华公司到灵宝市国土资源局申（shēn）请了国有建设用地使用权变更登记并办理了（le）相（xiàng）关变更手续，宏福（fú）公司自愿处分了本案（àn）案涉土地的使用权，故（gù）灵宝市人民政府的颁证行为不影响宏福公司的合法权（quán）益。另外，宏福公司诉称瑞华公司在办理变更登记时（shí）提供伪造的（de）项目规划设计条件书等虚假材料问题与宏（hóng）福公司的权（quán）利无关。一审判决驳回宏福公司的诉（sù）讼请求结论正确，依法予以维持。宏福公（gōng）司的上诉理（lǐ）由不能成立（lì），依（yī）法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第（dì）八十（shí）九条第一款第一项之规定，该（gāi）院于2017年5月23日作出（2017）豫行终151号行政判决，驳回上诉（sù），维持原判决。

再审申（shēn）请人宏福公司（sī）不服，向本院申请再（zài）审称:一、灵宝市人民政（zhèng）府及土地登记部门在颁证登记（jì）过程中违反法（fǎ）定程序：在国土局档案内转让合同中金额为122.87万元，明（míng）显低于市场价250万元，不（bú）符合转让法规要求；其少写转让（ràng）金额使其少交税（shuì）费的行为属于不予登记的情形；规划（huá）设计条（tiáo）件书和宗地图的时间早于转让合同的时间，程（chéng）序不当，依法应（yīng）当撤销。二、灵宝（bǎo）市国土局在土（tǔ）地分割转让变更登（dēng）记中依照《土地登（dēng）记办法》第四十条办理登记且（qiě）再审申请人也按该条款提交了相关材料，但在一、二审时为了回（huí）避（bì）房屋产权证虚假（jiǎ）等问题却辩称是按《土地登（dēng）记办法（fǎ）》第三十九（jiǔ）条登记，同时错误地引用该条款来说（shuō）明房屋产权证和规划设计条件书不是办理分割转让变更登记所（suǒ）必须的材料，违反了《城市国有土地出让转让规划办法》第二条、第七条、第十条的规定，适用法（fǎ）律、法（fǎ）规明显错误。三、一、二审（shěn）中再审被申请人未出示建设（shè）用地规划许可证、土地（dì）资产评估报（bào）告，建设用地规划许可证是办理土地权属证（zhèng）明的前提条件，属必备材料。四、伪造的房屋产权证和规划设计条件（jiàn）仍保存在再审申请人和第三人的土地登记簿内，违法状态还未消除；第三人用上述虚（xū）假材料（liào）骗取登记是造成现在灵（líng）宝市政府颁发的土地使用权证与住建局规划不一致的根源所在，二审法院认定虚假规划与（yǔ）再审申（shēn）请人权益无关明显错误（wù）。五、第三人土地转让合同内转让金额少写，偷逃税（shuì）费和（hé）伪造、买卖国家公文、证件、印章等等，都属于违（wéi）法犯罪行为，用违（wéi）法手（shǒu）段骗取的变更登记已给再审申请人（rén）和国家造成了严重后果。六、国有土地（dì）使用权分割转让变更只（zhī）有经过依法登（dēng）记才能生效，所取（qǔ）得的土地所有权证方可有效，二审以双方签订了《土地转让合同》和已签字（zì）为由对违法登记不予撤销，于法无据。请求：一、撤销河南省高级（jí）人民法院（2017）豫行终151号行政判决；二、撤销河南省三门峡市中级人民法院（2016）豫12行（háng）初12号行政判决;三、撤销灵宝市人民政（zhèng）府颁发（fā）的灵（líng）国用（2013）第72号土地使用证；四、再（zài）审（shěn）及一、二审诉讼费由再审被申请人承担。

再审被申请人（rén）灵宝市人民（mín）政（zhèng）府答（dá）辩称：一、根据《土地登记办（bàn）法》第（dì）九条、第（dì）三十九条的规定，灵宝市人民（mín）政府作出（chū）变更登记行（háng）为并无不当。二、规划设计条件和房屋（wū）所（suǒ）有权证真假与（yǔ）否，都（dōu）不影响（xiǎng）再审（shěn）被申请（qǐng）人（rén）依据其他必要材料（liào）办理登记事项。三、土（tǔ）地登（dēng）记申请材（cái）料的真实性由当事人负责，登（dēng）记机构的职责主要是形式（shì）审查。请求依法（fǎ）驳回再审申（shēn）请（qǐng）人的再审申请。

本案再审审查阶段，另查明：2013年7月2日，瑞华公司就涉案土地上房屋取得了灵宝市（shì）房权证（zhèng）北（běi）区字（zì）第××号、灵宝市房权（quán）证北区字第××号、灵宝市房权证北区字（zì）第××号（hào）、灵（líng）宝市房权证北区字第××号房屋所有权证，并因贷款需要，将（jiāng）涉案土地及上述（shù）房产抵（dǐ）押给中国邮政储（chǔ）蓄银行股份有限公司三门峡市支行（以下简称中国邮政三门峡支行），后者取得灵宝（bǎo）市房他（tā）证市区字第××号他（tā）项（xiàng）权证。

本院认为：本案争议焦点为被诉颁证行为是否应当被撤销，该问题决定于（yú）以下（xià）四点：

一、被诉颁证行为是否合法。本案被诉颁证行为作出时适用的《土地（dì）登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土（tǔ）地（dì）登记，应当根据不同的登记事项提交下列材（cái）料：……（五）地上附着物权属证明；……”《城市国有土地使用权（quán）出让转让规划管理办法》第二条规定：“在城市（shì）规划区内（nèi）城市国有土（tǔ）地使用权出让、转让必须符（fú）合城市规划，有利于城市经济社会的（de）发展，并（bìng）遵守本办法。”第七条规定：“城市（shì）国有土地使用权出让、转（zhuǎn）让合同（tóng）必须附具规划（huá）设计条件及附图。规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变（biàn）更。在出让、转让过程中确需变更的，必须（xū）经城市规划行政主管部门批准（zhǔn）。”第（dì）十三（sān）条规定：“凡（fán）持未（wèi）附具城市规划行（háng）政主管部门提供规划设计条件及附图（tú）的出让、转让合同，或擅自变更的，城市规划行政主管部门不予办理建设用（yòng）地规划许可证。凡未（wèi）取得或擅自变更建设用地规划（huá）许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效。”本案中，由于涉案颁证行为系基于国有土地使用权分割（gē）转让而（ér）进行的变（biàn）更登记，故依据上述规定，地上附着物权属证明以及规划设计条件书是申请变更登记的必（bì）备材料。宏福公司（sī）与瑞华公司在向灵宝市国土资源局申请办理00-02-260-2号宗地出（chū）让（ràng）国有建设用地（dì）使用权变更登（dēng）记时，虽然（rán）形式上提交了地上附着物权属证明以及项目规划设计（jì）条件书，但瑞华公司法定代表人承认在办理00-02-260-2号宗地变更登记时向（xiàng）灵宝市国土资源局提供的项目规划设计条件（jiàn）书和三份房屋所有权证书（办公、门卫、仓库各一）系伪造，且至本案（àn）再审（shěn）审查期间，其仍未能补办相关用地规划手（shǒu）续。由于（yú）欠缺用地规划文件的土地颁（bān）证行为，会给以涉案土地及其地上（shàng）附着物为中心的不动（dòng）产使用（yòng）、交易等行为（wéi）带来诸多障碍和隐患，并对不动产行政管理（lǐ）和城市规划行政管理秩序造成严重破（pò）坏，故（gù）根据前述法律（lǜ）规定，一审法院认为再审申请人所提（tí）交的虚假材（cái）料（liào）不足（zú）以导致本案土地变更登记违法的（de）理由错误，再审（shěn）被申（shēn）请人颁发灵国用（2013）第72号国有（yǒu）土地（dì）使用权证（zhèng）的行为违（wéi）法，应予撤销。

二、宏福公司是否有权就上述违法行为提起诉讼。《中华人（rén）民共和国行政诉讼（sòng）法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他（tā）与行政行为有利害关系的公民（mín）、法人或者其他组织，有权提（tí）起诉讼。”第四十九条规定：“提（tí）起诉讼应当符合下列条件（jiàn）：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法（fǎ）人或者其他组织；”据此（cǐ），行政（zhèng）行为违法只是在实体上决定了针对该行（háng）为所提之（zhī）诉的（de）理由是否具备，而该诉能否被人（rén）民法院受理，还需（xū）要具备原告适格这样一个适法性条件。换句话说，由于司法机关只能在具（jù）体的案件中审查行政行为，而不一般性的具有对行政行为的审查权，因此，即使行政行为违法，一（yī）个不具有原告资格的主（zhǔ）体（tǐ）也不能够启动（dòng）司法审查程序。本案中，宏福公司之所以就被诉行政行为提起诉讼，正（zhèng）是由于瑞华公（gōng）司在办理涉案国有土地（dì）使用（yòng）权变更登（dēng）记的过程中，没有依法办理相应（yīng）的规划手续，从而导致宏福公司使用的涉案（àn）土地与规（guī）划不符，无法根据相关政策由工业用地转为商业用地，最终使其本可享（xiǎng）有的合法权益受到（dào）损害（hài）。而（ér）事实上，如果继续维持被（bèi）诉颁证行为，瑞华公司的土地（dì）使用权也将因（yīn）欠缺（quē）规划手续（xù），最终无法得到保障。因此，二审判决认为“宏福公司自愿处分了本案案（àn）涉土地的使用权，故灵宝市人（rén）民政府（fǔ）的颁证行为不影响宏福公司的合法权益。瑞华公司在办理变更（gèng）登记时（shí）提供伪造的项目规划设计条件书等虚假材（cái）料问题与宏福公司的权利无关（guān）。”的理由不能成立，宏（hóng）福公司与本案（àn）被诉行政行为具有法律上的利害关（guān）系，可以作为本案（àn）适格的原告。

三、涉案土地上抵押权（quán）是否成立以及应当（dāng）如何保护。本案中（zhōng），瑞华公司在取得涉案（àn）土地使用权及地上房屋所有权后，将其（qí）作为抵押物，向中国邮（yóu）政三门峡支行申请贷款，并获得批准。期间，中国邮政三门峡支行因信赖房地产管理部门作出的不动产登记，于涉案不动产上设定抵押权，并根据评估（gū）结果发放贷款，符合《中华人民共和国物权法》第一（yī）百零六条的规定。故，虽然瑞华公司取得的土地所有权证存在违法之处，但在无（wú）确凿证据证明中国邮政三门峡支行系（xì）在明知（zhī）瑞华公司违法办理被诉土地使用权证（zhèng）而恶意取得涉案抵押权的情况下，中国邮政三门峡支行仍可善意取得涉案不（bú）动产上所设抵押权。《中华人民共和（hé）国物权法》第一百八十五条规定：“设立抵押权，当事人应当采取（qǔ）书面形式订立抵（dǐ）押合同。”第一百八十七条规定：“以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项（xiàng）规定的正在建造的（de）建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权（quán）自登记时设（shè）立。”据此，抵押权的设立，系由当事人之间设立抵押权的合意与抵押登记两（liǎng）个法律行为共同构成，抵押权自抵押登记（jì）时起设立。具体到本案当中，中国邮政三门峡支行于2016年7月26日取得灵宝市房他证市区字第××号他项权证时，涉案不动产上所设抵押即正（zhèng）式成立。而根据《中（zhōng）华人民共（gòng）和国（guó）物权法》第一百七（qī）十九条和第一百八（bā）十条的规定，抵押权的标的为债务人的财产，而非财产的（de）物权凭（píng）证，故，即使作为抵押财产物权凭证的灵国用（2013）第72号国有土地使用权（quán）证因违法被撤销，亦不应影响中国邮政三门峡支（zhī）行（háng）对涉案土地（dì）所（suǒ）享有的抵押权。灵宝市（shì）人（rén）民政府应当在依法办理（lǐ）涉案土地相关权证（zhèng）后，对中国邮（yóu）政三门（mén）峡支行取（qǔ）得的抵押权登记依法进行相应变更。

四、灵宝市人民政府对被诉颁证行（háng）为是否存在主观过错。对此，本院认为，由于土地登记在法律性（xìng）质上属于行政确认，而行政确认的功（gōng）能在于通（tōng）过对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别（bié），给予认定并予以宣告，从而起到稳定（dìng）法律关系，减（jiǎn）少各种纠（jiū）纷（fēn），维（wéi）护社会秩序，保护公民（mín）、法人或者其他组织合法权益（yì）的重要作用。据此，尽管《土（tǔ）地登记办法》第九（jiǔ）条规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行（háng）政部门提（tí）交有关材（cái）料和反映真实情况，并对申请材料实质（zhì）内容的真实性负责。”但该规定应当理解为（wéi）申请（qǐng）人负有如实提交（jiāo）申请（qǐng）材料的义务，并承担相应的法律后果，而不能理解为土地登（dēng）记机关对申请材料的真实性不承担（dān）任何（hé）审查职责，或如一审判决所言“对申请人提交材料（liào）真实性的审查并（bìng）非土（tǔ）地登记机关的法定（dìng）义务”。事实上，由于土地登记具（jù）有物权设定或公示的法律效力，实践当中对于物权关系的稳（wěn）定和土地交易秩序的安（ān）全具有重（chóng）要意义，因此，土地登记机关应当（dāng）在其职责和能力范围内（nèi），对登记材料的（de）真实（shí）性尽到合理审慎的审查义务，努力让人民群众对已经登记（jì）的土地权属（shǔ）关（guān）系放心，从而保障国家物权登记的严（yán）肃性和权威性。但具体到本案，鉴于被诉登记行为作出时，统一的不动产登记机构尚未（wèi）建（jiàn）立，土地登记部门与相关的规划、房产部门亦未实现互联、互通、互查，而（ér）瑞（ruì）华公司提交的虚假材料又不具（jù）有明显的可辨识性，故被诉颁证行为虽然违法，但不宜认定灵宝市人民政府在登记颁证过程中具有主观过错。希望有关部门在今后的工作中能够（gòu）加强和完善（shàn）不动（dòng）产登记审查的相关措施。

综上，本案（àn）一、二审判（pàn）决认（rèn）定事实不清，适用法律错（cuò）误，依（yī）法应予纠正。依照《中华人民共和国（guó）行政诉（sù）讼法》第七（qī）十条第一项、第二（èr）项，第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下（xià）：

一、撤销河南省高级人（rén）民法院（2017）豫行终151号行政判（pàn）决；

二、撤销河南省三门峡市（shì）中级人（rén）民法院（2016）豫12行初12号行政判决;

三、撤销灵宝市人民政府颁发的灵国用（2013）第72号土地使用权证，并责令灵宝市人民政府在依法重新办理（lǐ）涉案（àn）土地使用权（quán）证后，对中国邮（yóu）政储蓄银行股份有限公司三门峡市支行（háng）就涉案不动产取得的抵押（yā）登记依（yī）法作出相应（yīng）变更。

审判长　阎　巍

审判员　董保军

审判员　张志（zhì）刚

二〇一八年十二（èr）月二十七日

书记员（yuán）　曲飘原