我国行政诉讼（sòng）制度建立以来，保护（hù）诉权、扩大受案范围始终是行政诉讼发展的一个主要方向。极低的诉讼费用（yòng），特别是2015年以来（lái）立案登记制的施行，使行政案件呈现出井喷式的增长，一跃（yuè）成为各级（jí）法院（yuàn）受理案件的重头。以笔者所在的最高人民法（fǎ）院第四巡回法庭（tíng）为例，行政再（zài）审审查案件的收、结案数占比（bǐ）始终在百分之六十以上。为此，笔者所在团队（duì）将诉前（qián）化解、繁简分流、审（shěn）判（pàn）前移等实践证明行之有效的应对措（cuò）施综合运用，于2018年（nián）11月（yuè）12日至12月26日开展（zhǎn）了（le）简易行政案件诉前化解（jiě）与快速审理机制的试行工作。实践证明，该机制能够有效压（yā）缩行政案件“水分”，在一定程度上破解行政案件程序空转与案件（jiàn）数量高位运行并存的困（kùn）局，提高审判质效。

　　一、基本理念及框架

　　面对不断增加的案件数量，以往人们更多关（guān）注的是诉权的有无，并（bìng）以治理滥诉为抓手，试图通过消灭诉权的方式来遏（è）制行政案件不断上涨的数量。但常常被忽视的是，在“有诉权”和“无诉权”之（zhī）间，事实上还存在一个“有诉权但无实质争议”或“有诉（sù）权但无有价值争议”的中间地带。面对司法资源日趋紧张的压力（lì），对上述（shù）问题（tí）关注的缺失，很容易（yì）导致（zhì）保护（hù）诉权与治理滥诉之间（jiān）形成的巨大张力（lì）：要么（me）笼（lóng）统地以（yǐ）滥诉为由将之拒之门外，否（fǒu）定诉权；要（yào）么疲于应对，无意义地投入大量的司法资源（yuán）。对此，我们认为，在目前立法层面尚未构建妨诉抗辩等相应（yīng）制（zhì）度的情况下，应当将审判重心前移，在立案（àn）审查阶段充分发挥专业法官对案件有无（wú）形成实质争议或有价值争议的判（pàn）断作用，并在此基础上构（gòu）筑诉权化解与繁简分流机（jī）制，从而达到压缩行政案件（jiàn）“水分”，破（pò）解行政案件程序空转难题，提高行政审判效率。

　　以上述理（lǐ）念为（wéi）出发点，我们在简易（yì）行政案件诉前化（huà）解与（yǔ）快（kuài）速审理机制的试行工作中，创造了“三同步”的工作机制：

　　1.化解与分流同步。在（zài）立案接谈阶段，由行政审判团队主审法官或法（fǎ）官助理负责了解、询（xún）问（wèn）案（àn）情，并在此基础（chǔ）上就（jiù）已经原审法院审理（lǐ）明确无争议的法律问题，有针对性地对再审申请人进行释法说理，告知其继续再审（shěn）已无（wú）实际意义。如当事人服判息诉，则制作接谈笔录，明确“不再申请再审”，由当事人签（qiān）字、按手印；如当事人坚持申（shēn）请再审，或经（jīng）接（jiē）谈发现案件确有可能存在问题，则在了解基本案情和当事人实质诉（sù）求的基础上，结合审判（pàn）经验对案件难易进行预判，提出是否适（shì）用快速审理程序的建议。

　　2.立案与办案同步。对于经审查符合立案和快速办理条件的案件，由一并（bìng）参与接访的（de）诉讼服务中心工作（zuò）人员按规定接收材（cái）料，审查（chá）立案，确保（bǎo）做（zuò）到程序上“立审分离”；与此同时，负责接谈的行政审判团队主审法官或助理，开始以案件审理为目的，将接谈转为询问（wèn），就案件办理中的关键事实和（hé）当事人的实质诉求加以明确和固定，并制（zhì）作询（xún）问（wèn）笔录，由当事人签字、按手印，接谈后两日内即（jí）开始草拟审理报告和裁（cái）判文书（shū）。

　　3.评议与核查同步。进行（háng）接谈的主审法官（guān）或（huò）法（fǎ）官助理完成裁判文书拟稿后，由案件所在团（tuán）队的主审（shěn）法官及时提请（qǐng）合议庭定期集中评（píng）议，由合议庭对案件实体处理以及是否应当转为普通程序等问题提出处理意见，同时对裁判文书进行核查、校对。在（zài）这一过程，我们采（cǎi）取由廉政监察员不定期列席合议的方式对案件审查进行监督，防止出现案件评议流于形式以及复杂案件简单化处理的情况。

　　此外，为提高简易案件（jiàn）办理效率，我们经有（yǒu）关部门（mén）同（tóng）意，对审理报告和裁判文书进行了如下简化：对（duì）于审理报告，保留（liú）传统审理报告中的当事人信息、再（zài）审申请的事实和理由以及承办人处理意见部分等最（zuì）终裁判文书须使用的实质性信息。将占传统审理（lǐ）报告主要篇幅的原审裁判情况简单记录为“参见原审（shěn）裁判文书”，使办案人员从繁杂的文字工作中解脱出（chū）来（lái）；对于必须保留的再审申请（qǐng）的事实和理由（yóu）以及承办人（rén）处理意见部分，我们着眼于裁（cái）判文书的撰写，在原审法（fǎ）院对于案件事实和法律适用无异议，且当事人的诉请亦无实质性变化和有效新证据支持的情况下，简要概括再审申（shēn）请（qǐng）的主要事实和理由，并在裁判理由部分简（jiǎn）要论述裁判的法律（lǜ）依（yī）据和法律适用意见，不长篇大论。在裁判文书撰写时，上述内容可直接引用，避免了重复劳动（dòng）。

　　二、案件特点及规律（lǜ）

　　1.劝息类案件的特点与规律

　　在试行阶段劝息的（de）14件案件中，涉及房屋强制拆除行为类5件、房屋拆迁安置补偿类4件、土地行政（zhèng）登记类2件、集体土地征收类1件、其他（tā）行政行为2件。其中12件（jiàn）属（shǔ）于原审裁定驳回起诉案件，再审申请人起诉被驳回的理由主要是：重复起（qǐ）诉、明（míng）显不（bú）属于行（háng）政诉讼受案范围、错列被告且（qiě）拒绝变更、超过起诉期限、不符合（hé）单独提起行政赔偿诉讼的条件、起诉（sù）缺乏事（shì）实（shí）根据、与行政行为没有利害关系以及因未到庭（tíng）参加诉讼而视为（wéi）撤诉；2件（jiàn）为原审判决驳回诉讼请求类案件，再（zài）审申请人败诉的（de）原因有：未按照规定向行政机关提出申请而直接要求法院判决行政机关给付、对宅（zhái）基地无权处分导致（zhì）拆迁补偿安置协（xié）议被确认无效。

　　在（zài）上述劝息的（de）案件中，再审申请人明确表示最高人民法院（yuàn）的释法说理清楚（chǔ）明确（què），不就该案申请再审的占80%，大致可以分为三种情况：一是再审申请人对原（yuán）审（shěn）裁判（pàn）的理（lǐ）解有偏差，或者（zhě）看不懂（dǒng）裁判理由，经接谈（tán）人员释（shì）明后，认可了原审裁判；二是申请再审的事项对再审申请（qǐng）人权利救济无实际意义，申请再审只会导致程序空转，经接谈人员释明后，再审申请人表示不申请再（zài）审；三是再审（shěn）申请人应当通过（guò）其他途（tú）径救济权利，经接谈人员释明后其接受相（xiàng）关意见，表（biǎo）示就本案不申请再审。此外，在劝息的案件中，另有20%的人员表示初（chū）步接受接谈人（rén）员的意（yì）见，本次不再申请再审。此类（lèi）案件多为当事人选择救济路（lù）径错误，应当通过其他途径救济自身权利的情形。对此，经过释明，当事人愿意按照接（jiē）谈人（rén）员释明的正确途径尝试，但表示若不能得到（dào）满意的救济结果，不排除申请再审的可能。

　　2.快速审理类案件的特点（diǎn）与规律

　　对无法劝息，且经审（shěn）查适合通过（guò）快速审理程序办理的案件，根据工作流程，案件进入快速（sù）办理环（huán）节。此类案件包括（kuò）负责（zé）接谈工作的主审法官或助理经接谈了解案情后，拟裁定驳回再审申请的下列案件：1.原审适用裁定不予立案（àn）、驳回起诉，或案情较为简单，事实比较清楚的常规判决类案（àn）件；2.原审法院认定事实基本一致，主要事实基本清楚，再审申请没（méi）有提出新的证据；3.原审法院适用法律基本一（yī）致。截至试行结束，此类案件（jiàn）共有（yǒu）59件，已全部审结。从内容上看，该部分案件（jiàn）仍以房屋强制拆除、拆迁安置补偿、土地行政登（dēng）记、集体土地征收类案（àn）件为主，再审申请人败诉的理由也（yě）主要是存在重复起诉、不属于行政诉讼受案范围、错列被告且（qiě）拒绝变更、超过起诉期限、起诉缺乏事实根据以及（jí）与行政行为（wéi）没有利害关系等（děng）情形。

　　三、工作（zuò）成效

　　在不到两个月的时（shí）间里，简易行政案件诉前化解与快（kuài）速（sù）审理小（xiǎo）组共接谈当事人42人（rén）次（cì），劝息15件，劝息率为35.7%。无法劝息而按（àn）照快（kuài）速（sù）审理程序受理的案件61件，除2件转为普通程序外（wài），其余（yú）案件已（yǐ）全部审结。试行过程中，该机制受到社会各界的普遍好评。为感谢接谈法官耐（nài）心细致的工作，再审申请人王新民老两口表示（shì）：“老百姓没钱，不能给你们什么，但我要亲笔写一封表扬信：感谢对我的案件进行详细的释法说理，你（nǐ）们把困难留给自己，把方便留给群众。让我们感受到了家门（mén）口的‘最高人民法院’的温暖。”来自山西的全（quán）国人大代（dài）表刘正在四（sì）巡召开（kāi）的特约监督员座谈会上表（biǎo）示，这项工作在山西（xī）产生了很（hěn）好（hǎo）的社会影响，并当场宣读了在朋（péng）友圈中流传的一首诗：“一片薄纸托民心，份（fèn）量堪比（bǐ）万桶（tǒng）金。守住砝码公道在，百姓说好方（fāng）是真（zhēn）。”此外，还有很多律师主动来到第九接谈（tán）室，希望将自己代理的案件交由该机制处理。总体来（lái）看，该机制（zhì）实现了以下效果：

　　1.减少案件（jiàn）总量（liàng），提高审判效率。从2018年11月（yuè）12日至12月26日（rì），第四巡回法庭共受理行政案件283件，纳入快（kuài）速审（shěn）理（lǐ）程序的59件，劝息14件，总占比25.7%。需要说（shuō）明的是，这仅是由一个审判团队（duì），在每周一（yī）、三两天进行接谈工作的情（qíng）况下实现的。如果行政审判团队（duì）全员参加，实现一周五天全面覆盖，上述数据和比率应该会有较（jiào）大幅度提升，从而能够有效实现减少案件总量，提高审判效（xiào）率的目（mù）的和（hé）效果。

　　2.指明救济途径，减（jiǎn）轻当事人诉累。行政案件裁定驳回再审申请的数量占比较大，已经是不争的事实。这一事实说明大（dà）量（liàng）的行政案件（jiàn）虽然经过多次审理，或是行政争议（yì）没有得到真正化解，或是法律和事实问题已经非常明确，案（àn）件进入再审程序的意义不大。而当事人坚持申请再审的主要原因之一，往往是其对行政法和（hé）行政诉讼法律知识的匮乏，而通过接谈人员的解释说明，可以为当事人弥补上述短（duǎn）板，指明正确的救济途径，使其知其然，更知其所以然，减少不必要的诉累，让当（dāng）事人（rén）感受到“人民（mín）法院为人（rén）民（mín）”的诚（chéng）意。

　　3.息（xī）诉罢访，化解矛盾。通过接谈我（wǒ）们发现，当事人在长期无意义的诉（sù）讼过程中，往往对行政机关乃至人民（mín）法院积攒了较（jiào）大的怨气，但限于裁判文书的“文来文往”，当事人的疑惑和怨气无处宣泄，长此以往，对党和国家的威信，对社会的（de）稳定，对人民法（fǎ）院的司（sī）法权威都造成了极大损害。而经过接谈人员耐心倾听（tīng）、分析（xī）、解释和指导，能够在很（hěn）大程度上化（huà）解矛盾（dùn）、消散怨气。很多当事人表示，经过接谈，虽然知道自己（jǐ）的案件不会胜诉，但对接谈人员的（de）说理感到服气，对（duì）接谈人员的耐心表示感谢。

　　4.节约司（sī）法资源，提（tí）高审判质效。接谈人员的劝息和办案人员（yuán）对简易案件的快速审理（lǐ），弥补了诉权保护和治理滥诉之间的空白地（dì）带，使（shǐ）得相当一部（bù）分审理价值不高的行政案件能够在不否定当事人（rén）诉权的前提下，通过简易（yì）程序得以（yǐ）快速处理，使主审法（fǎ）官和其他办案人员能（néng）够集（jí）中精力处（chù）理具有实质性争议（yì）的行政案件，有效节约了司法资（zī）源。同时，由于接谈工（gōng）作使得办案人员与当事人能够直接接触，全面掌握案件情况，充分了解当事人实质诉（sù）求，这就使简易案件的办理“简（jiǎn）约而不简单”，简易案件的处理甚至比普（pǔ）通案件更接地气（qì），更有底气（qì），更有针对性，从而提高了审判质（zhì）效。

　　综上所述（shù），笔者（zhě）认为，要做好（hǎo）行政案件再审审查过程中的诉调（diào）对接与繁简分流，需要（yào）做好以下几（jǐ）点：

　　1.科学人员（yuán）配置。根据一个多月的试点工作情况，我们发现科学的人员配置对于接谈工作至关重要。从试点经验来（lái）看，一个接谈劝访团队至（zhì）少要有三名成（chéng）员：一名有一（yī）定办案经验的法官或法官助理，负责接谈劝息和后期裁判文书的草拟；一名诉讼服务人员（yuán），辅助接（jiē）谈劝息，在劝息不能的情况下，负责审核再审申请材料（liào），及时将材料转至（zhì）立案部门予以立案；一名记（jì）录人员，负责询问笔录的记录、审理报告的草拟等辅助工作。

　　2.扩大案件适用范围。从试点情（qíng）况看，案件的适用范围可（kě）进一步扩大。目前，快速审理案件的适用范围以裁定（dìng）类（lèi）案件为主，但实践证明，诉前化解与快速审理（lǐ）程序（xù）不仅仅能够实现对简易案件的快速处理，还具有让审判人员掌握第一（yī）手案件资料和当事人情况的重要作（zuò）用，因此，对于一些（xiē）事实清楚、案情简单，一、二审法院处理（lǐ）意见一致，适用法律法规无（wú）明显不当的案件，也可视情况纳入诉前化解与快速（sù）审理程序进行（háng）处理，具体由接谈小（xiǎo）组和团队主审法官酌情掌握。

　　3.加强人员（yuán）培训。诉前化解与（yǔ）快（kuài）速（sù）审理工作对人员素质要求较高，因此进行此项工作的人员应当进行一定形式的培训，明确该机（jī）制的目的、适用的案（àn）件（jiàn）类型、工作方式方法、接谈技能技巧等。在工作过程中，可由主审法官或者接谈经验丰富的人员进行示范传授，并定期对接谈劝息工作取得（dé）的经验进行总结，以指导后续工作。

　　（作者单位：最高人民法院）