案件索引：（2013）东行终字第21号

基本案情：

一审法院查明，2008年6月27日，东营市公安局交通巡逻（luó）警察支队（duì）（现更名为市交警支队）制定了《东营市公（gōng）安（ān）局交巡警支（zhī）队道路交通违（wéi）法行为举报奖（jiǎng）励办法》（东公交（2008）97号）（以下简称东公交（2008）97号文件）。

2009年3月26日，东营市（shì）公安局（jú）交通巡逻警（jǐng）察支队对上述举（jǔ）报奖励（lì）办法进行修订，制（zhì）定（dìng）《东营市公安局交警支队道路交通违法行为举报奖励办法》（东公（gōng）交（2009）27号）（以下简称东公交（2009）27号文件），重新设定了奖励条件，并将东公交（2008）97号文件规定的奖励办法废止。

2013年4月，李某向市交警支队直属一大队举报（bào）涉嫌交通违（wéi）法行为14余万起，包括：逆向行驶、机动车走非机动车（chē）道和闯红灯等。李某称系于2010年12月至2011年5月在东营市府前街西首用高清索尼相机按照公安部向社会公布的交通违法图像摄取技术标（biāo）准规范拍摄的照片。市交警支队直属一大队于2013年4月18日向李某出具关于交通违法举报不予受理的告知说明：李某提供的部分车辆（liàng）涉嫌（xián）交通违法的举报，经核实不属（shǔ）于（yú）东公交（2009）27号文（wén）件奖励办法的受理范围，经研究（jiū）不予受理（lǐ）。为此，李某以被告违背承诺，拒不兑现举报奖金（jīn）为由（yóu），提起行政诉讼，要求被告履行行政允诺义务，兑现交（jiāo）通违法举报奖金2520万元。

一审法（fǎ）院认为，2008年6月27日，市交警支队制定了东公交（2008）97号文件，该（gāi）奖励办（bàn）法在实施过程中，根（gēn）据实施情况市交警支队于2009年3月26日制定（2009）27号奖励办法，重新设定（dìng）了奖励条件，并（bìng）将（2008）97号奖励办法废止。2013年（nián）4月李某向市交警支队举（jǔ）报（bào）了（le）涉（shè）嫌（xián）交通违（wéi）法行为的照片（piàn）及影像（xiàng）资料，李某称（chēng）系其于2010年（nián）12月至2011年5月拍摄，举报的交（jiāo）通违法行为包括：逆向行驶（shǐ）、机动（dòng）车走非（fēi）机动车道、闯（chuǎng）红灯等，经查，李某的举报（bào）不符合（2009）27号奖励办法设定的奖（jiǎng）励（lì）条（tiáo）件（jiàn），故对其要求市交警支（zhī）队依法兑现交通违法举报（bào）奖金2520万元的主张，不予支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照（zhào）《最高（gāo）人民法（fǎ）院关于执行〈中华人民共和（hé）国行（háng）政诉讼法〉若干问题的解释（shì）》第五十六条第（四）项的规定（dìng）判决：驳回原告李（lǐ）某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李某承担（dān）。

上诉人（rén）李某不服一审判决，上诉（sù）称：1、一审法院要求被上（shàng）诉人按照《东营（yíng）市公安局交警支队（duì）道路交通违法行为举报奖励办法》东公交（jiāo）（2009）27号文（wén）件对上诉（sù）人的举报（bào）履行允诺义务，无任何法（fǎ）律依据（jù）。2、一审法院违反行政诉讼（sòng）法证（zhèng）据采信规则，违法采信东公交（2009）27号（hào）并用于案件定（dìng）性。3、行政案件审查的重点是被（bèi）上（shàng）诉人作出的具体行政行为是否具有合法性，被（bèi）上诉人由于举证程序已（yǐ）经（jīng）存在违法在先的事实，其作出的具体行政行为不具有合法性，应当承担由此带（dài）来的败诉后果。本案作为行政（zhèng）允诺案，被上诉人作为行（háng）政主体，应（yīng）当按照通过《鲁中晨报》向社会发布的东公交（2008）97号文件，继续履行法定允诺义务。由于被上（shàng）诉人明（míng）确表示对上诉人的举报行为（wéi）拒绝兑现（xiàn）奖金，根据法律规定，被上诉人必须向法庭（tíng）提（tí）交相关法律法规（guī）予以举证，由法院审查其合法性然后裁决（jué）。对被上诉人不提供或无正当理（lǐ）由逾（yú）期提（tí）供证据的，应视（shì）为被诉具（jù）体行政行为没有证据、依（yī）据。因此按照（zhào）行政案件先程序（xù）后实（shí）体的司法审查（chá）原则，因被上诉人未在举证期限内提供相应证据和（hé）规（guī）范性文件，本案应视（shì）为被上诉人程序违法，法院无需再对实体进行审查，就可认定被上诉（sù）人不履行允诺义务（wù）不合法。请求二审法院：撤销一审（shěn）判决，并（bìng）判（pàn）决被上诉人按照向社会公（gōng）布的东公（gōng）交（jiāo）（2008）97号文件的规定，履行奖励义务，限期给付举报人举报奖（jiǎng）金2520万元。

在二审期间，上诉人放弃部分诉讼请求，请（qǐng）求判（pàn）令被上诉人按照上诉人（rén）举报的14万次违法事实，每次20元，共计（jì）280万元支付奖金。

被上诉人辩称：1、一审法院（yuàn）审判程序合（hé）法（fǎ），认定事实（shí）清楚，适用法律正确，应予以维持。2、上诉人与被上诉（sù）人不存在行政允诺（nuò）的关系。上诉人主张的有奖举报新（xīn）闻不是被上诉人以自己（jǐ）名义对（duì）外公布的奖励文件，不能客观反映被（bèi）上诉人想要（yào）实施的具体行政行为，被上诉人也（yě）没有授权或委托他人对社会全（quán）文公布奖励文（wén）件，不具（jù）有对世性特（tè）点。对外不产生行政允（yǔn）诺的法律（lǜ）效力，故该新闻报道不属于公开发布有奖举报的“悬赏（shǎng）广告”。3、上诉人未（wèi）能完成被上诉人规定的举报重大违法行为的义务，上诉人以获利为（wéi）目的，违背了设立奖励的初衷。上诉（sù）人（rén）举（jǔ）报的违法行为经被上诉人查证不符合奖励办法的受理规定（dìng），上诉人关于“只要举报违法（fǎ）行为就应当受到奖励（lì）”的（de）观点是对（duì）该奖励办法的曲解，该奖励办法（fǎ）设立的初衷是加强交通（tōng）管理，鼓励社会监督，及时发现交（jiāo）通隐（yǐn）患，减少交通事故，达到保障市民人（rén）身财产安全的目的（de）。而上诉人的举报（bào）以获利为目的，违背了设立奖励的初衷，因此被（bèi）上诉人可以据此不予受理。4、被上诉人的（de）两份奖励（lì）文件同为内部文件具有同等（děng）法律（lǜ）效（xiào）力。上诉人称东公交（2009）27号文件系被上诉人内部文件未向社会公布，但是东公交（2008）97号文件同为内部（bù）文件均未向社会发布全（quán）文公告，两份文件具（jù）有（yǒu）同等法律效力，且（qiě）东公交（2009）27号文件已在被上诉人网站公布。5、上诉人采用专业移动测速（sù）设备拍照不符合规定，且已超过规定时（shí）限。依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定，上诉人（rén）作（zuò）为非交（jiāo）通警（jǐng）察无权操作移动测（cè）速设备，更无权利用移动测速设备收集、固定违法行为证据，并且上诉人由于（yú）迟延举报导致违法行为难以查证，即使查证后由于超出处罚（fá）时效而无法作出相应处（chù）罚，也就失去了举报的（de）意义。

二审中双方均（jun1）未提交（jiāo）新的证据。对于上诉人主张的被上诉人在法定举证期限内未将东公交（2009）27号文件（jiàn）提交法院应认定被诉具（jù）体行政行为没有相应证据的问（wèn）题，本院认为，东公交（2009）27号文件作为规范性文件，并不属于证据（jù），不应适用证据规则，如果否定东公交（jiāo）（2009）27号文件，那么上诉人主张的行政（zhèng）允诺也就失去了基础，另外，该东公交（2009）27号文件对于查清本案双方当事人是否存在行政允（yǔn）诺关系这一争议焦点具有必要性，根（gēn）据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，人民法院（yuàn）有权要求当事人提供或者补充证据。因此，对于上诉人该项主张本院不予认（rèn）可，对于东公交（2009）27号文件本院予以采纳。

二审另查明，上诉人提起本案诉讼时，上诉人举报的约14余（yú）万涉嫌交通违法行为拍摄的（de）照片资料，自己已全部丢失且未留存（cún）备份。被上诉人对（duì）上诉人的举报行为作出不予受（shòu）理决（jué）定后，已（yǐ）将存有（yǒu）全部资料的移动存储（chǔ）介（jiè）质退还给上诉人（rén），未留存该（gāi）举报资（zī）料。

其他二审查明的（de）事实与一审一致。

本院认为，关于上诉人是否基于被（bèi）上诉（sù）人作出的东公交（2008）97号文件而两者形成行政允诺关系的（de）问（wèn）题（tí）。行政允（yǔn）诺行为是行政主体（tǐ）为履行自己的行政职责，向不特定相（xiàng）对（duì）人发出并承诺相对人实施（shī）某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（mén）给予该相对（duì）人物质利益（yì）或其（qí）他利益的单方意思（sī）表示行为（wéi）。被上诉人（rén）于2008年6月27日作出（chū）《东营（yíng）市公安局交巡警（jǐng）支队道路交通（tōng）违法行为（wéi）举报奖励办法》（东公交（2008）97号），其中（zhōng）第十三条载明：“各交巡警大队要积极开展宣传工作，把接受举报的内容和举报电话号码等印制成卡片、宣传单广泛发（fā）放，达到家喻户（hù）晓，人人皆知，形（xíng）成浓厚的舆论氛围。对举（jǔ）报查实的交通违法行（háng）为，要在媒体上进行公开曝光，大力营造（zào）严管态（tài）势，维护良好的道路交通秩序（xù），预防重特大交通事（shì）故的发生”；第十五条载明：“本办法自公布之日起实施。举报电话：833****”。该奖励办法作出（chū）后，2008年（nián）7月10日《鲁中晨报》以《市民见到交通违法可举报》为题对该奖励办法的主要内容进行了报道，且上（shàng）诉人（rén）提交的被上诉人（rén）宣传科科长（zhǎng）刘某的录音答复说：“交管科具（jù）体负责（zé）办这个（gè）事，我们宣传科（kē）只（zhī）负（fù）责登出来（lái）”。综合（hé）以上（shàng）证据可（kě）以看出，被上诉人在东公交（2008）97号举报奖励办法出台后，为了让（ràng）公众知悉，通（tōng）过（guò）一定的渠道进行了宣传（chuán），因此被上诉人作出的（de）东公交（2008）97号文件符合向不特（tè）定相对人（rén）发出的行政允诺行为的法律特征。虽然被上诉人随后又制定下发了东公交（2009）27号文件，将原来（lái）的东（dōng）公交（2008）97号文件废止，但是被上诉人并没有以相应的形式向社会公开。东公交（2008）97号文件规定的举报奖励办法被新的奖励办法废止和替代，属于对行政（zhèng）允诺行为的变更，其（qí）修订内容应该以一定方式向不特定人公示，否（fǒu）则行政相对人并不必然知（zhī）晓，因此（cǐ）原来基于被上诉人向社会公开的东公交（jiāo）（2008）97号文件形成的与上（shàng）诉人的行政允诺（nuò）关（guān）系仍然成立，上诉（sù）人基于对东公交（2008）97号举报奖励办法的信赖（lài）利益应予保护（hù）。故被上诉人提出的不存在行政允诺关系的抗辩理由不能成立，本院（yuàn）不予支持。

关于上诉（sù）人（rén）请求被上诉人兑现交通违法举报奖（jiǎng）金2520万元是否有事实证据的问题。经庭审调查，上诉人曾要求被上诉人向其兑现举报奖励，被上诉人审查后决定不予受理并将硬（yìng）盘资料退回了上诉人李某（mǒu）。但上诉人（rén）不慎将该（gāi）硬盘丢（diū）失，在提起本案诉讼时就（jiù）没有提供（gòng）证（zhèng）明其举报约14余万涉嫌交通（tōng）违法行为拍摄的照片资料，被上诉人处也未留存该资料备份。对此，本院认为，上诉人对自己所举报的交通违章行为是否符合被上诉人行（háng）政允诺的条件承担举证责任，在（zài）被上诉人（rén）决定不予受理并将举报（bào）材料退回上诉人后，被上诉人即不再具（jù）有保存该举报材料的义务，上诉人为了继（jì）续主张权利应该妥（tuǒ）善（shàn）保管该硬（yìng）盘，现因其自身原因导致该硬盘丢失，致使其不能对自己的主张举证证明，依法应（yīng）承担举证（zhèng）不（bú）能的法律后果。对于上诉人认为“被上诉人应按照《公（gōng）安机关办理行（háng）政案件程序规定》保存举报证据，否则在没有证据的前提下（xià）应由被上诉人直接向其（qí）兑（duì）现奖金”的主张（zhāng），本院认为，从公（gōng）安部制定该规定的目的（de）看，保存证据（jù）主要是保证公安机关对已经受理案件的进一步调查、核实，而本（běn）案被上诉人作出不（bú）予受理决定（dìng）后认为其行政行为已经终结，即把保存证据的硬（yìng）盘退回上诉人保管并无不（bú）当，该证据的保管义务当然转为由（yóu）上诉人承担，且上诉人为通（tōng）过诉讼途径主张自己权利更应（yīng）保存证据（jù），因此上诉人（rén）认为应当由被（bèi）上诉人保（bǎo）管证据的理由不能成立。上诉人举（jǔ）报的交通违（wéi）法行为及相应照（zhào）片，在未经公安（ān）机关交通管理（lǐ）部门查证属（shǔ）实（shí）的情况下，并（bìng）不能（néng）直接作（zuò）为（wéi）认定被举报人（rén）存在（zài）交通违法行为的证据，即只有经查实的举报，才符合兑现（xiàn）行政允（yǔn）诺（nuò）的条件，因此上诉人认为在证据丢失情况下应由被上诉人直接兑现举报奖金的主（zhǔ）张于法无据，本院不予支持。

综上，上诉人与被上诉人（rén）就本案诉争事实（shí）构成行政（zhèng）允诺关系，因为上诉人的举报材料（liào）已经（jīng）丢失，上诉人所请求的事项已无从查实，故其请求被上诉人兑现举报奖金的诉讼请求没有事实依据，本（běn）院不予支（zhī）持。